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韩长赋谈中国农村土地制度改革(一)

——在农业农村部农村改革40年专题会上的报告

【时间:2019-01-14】 【来源:农村工作通讯】 【作者:韩长赋】 【浏览:20次】 【字号:

土地是财富之母、农业之本、农民之根。土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排,是一切制度中最为基础的制度。习近平总书记强调,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。2018年是我国农村改革40周年,也是实施乡村振兴战略的开局之年。站在新的时代起点上,系统梳理我国农村土地制度的变革历程,深刻把握习近平总书记关于农村土地制度改革的论述,明确当前和今后一个时期我国农村土地制度改革的方向和任务,十分必要,也十分重要。

一、中国土地制度历史变迁与国际比较

适应资源禀赋条件、历史文化背景和经济社会发展水平,古今中外世界各国形成了各具特色、形式多样的土地制度。站在全球的视角,用历史的眼光,审视各种典型的土地制度安排,有助于科学、系统、全面地认识中国土地制度。

(一)中国土地制度演进中的典型形态。从古到今,中国土地制度大致经历了共有制、井田制、私有制、均田制、公有制等多种典型形态。可以说,一部土地制度的变迁史,就是一部朝代更替史,更是一部社会经济发展史。

一是共有制。研究表明,中国有史料可以佐证的土地制度发端于商朝的村落共有制。这一时期,人类由游牧转为农耕,定居于村落,农业生产主要是刀耕火种,生产力低下。在这样的条件下,土地由组成村落的氏族合村共有,氏族成员共同耕种,作物收获后共同分享。这种制度适应了当时的农业生产方式和氏族社会特点,有利于氏族成员共同生产生存。

二是井田制。这种制度大致出现在西周到春秋战国时期。当时“普天之下,莫非王土”,周王分封土地给贵族,贵族将土地分配给庶民使用。庶民以共耕公田为前提条件而获得私田,且庶民要完成公田的耕作后才能耕作私田。那时的耕地,总体十分规整,成方块状,如同“井”字,故称井田制(一“井”分为9个方块,周围的8块田由8户耕种,中间是公田)。井田制在当时的社会形态下,对于发展农业生产、稳定社会秩序发挥了重要作用。

三是私有制。这是我国历史上持续时间最长的土地制度,始于商鞅“废井田、开阡陌”,从战国末年一直延续到新中国成立。在这种制度下,土地归封建地主阶级所有,农民租用地主的土地并缴纳地租、承担徭役。这种制度废除了奴隶制生产关系,推动了农业生产力发展和市镇经济兴起,促进了封建经济的繁荣;但也不可避免地造成了土地过度兼并,土地愈来愈集中到少数地主手中,造成生产资料分配极度不均。尤其在灾年,农民不得不变卖自己的土地甚至流离失所。土地兼并和大量流民出现往往是一个朝代后期的突出表现之一,“富者田连阡陌,贫者无立锥之地”,成为封建王朝兴衰更替的重要根源。

四是均田制。这是封建王朝在特定时期采取的一种折冲安排,以缓解地主阶级和农民之间的土地矛盾。国家将无主的土地和荒地分给农民使用,以保障稳定的赋役来源。这种制度起始于北魏,北齐、隋、唐等时期都曾实行过,太平天国的天朝田亩制度、辛亥革命的平均地权,也都受其影响。均田制有利于恢复农业生产、巩固封建统治,但并未真正触及地主阶级的核心利益,难以根本改变土地分配极度不均衡的现象。

五是公有制。公有制的思想古已有之。新中国成立后,我们党领导全国人民实行土改,废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实现了耕者有其田。随着社会主义改造的完成,我国实行社会主义公有制,农村土地实行集体所有、集体经营,为改善农业生产基础设施条件、推广农业科学技术以及增加工业化发展原始积累发挥了积极作用。改革开放后,适应农村生产力发展要求,在坚持土地集体所有的公有制形式的基础上,建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,革除了农业生产“大呼隆”和分配上吃“大锅饭”的弊端,极大地调动了农民积极性,为解决人民温饱和国家快速发展提供了有力支撑。

总的来说,中国历史上出现的土地制度典型形态,适应了特定历史条件下生产力发展要求,反映了中华民族几千年社会运动及其发展变化的客观规律,为我们从历史的视角认识过去的土地制度、理解现有的土地制度、完善未来的土地制度提供了很好的借鉴。

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(二)国外主要的土地制度及特点。按照历史沿革、政治体制、文化发展、人地关系等因素,国外的土地制度大致可以分为传统欧洲国家、新大陆国家、东亚国家、转型国家四种类型。

一是传统欧洲国家。这些国家人地比例适中,土地制度受封建制度影响较深,表现出较强的历史延续性,主要以土地私有制为主。例如,英国的土地制度是从封建土地分封发展起来的,国王是土地的唯一和最终所有者。1925年以来,英国实行土地保有制,确立了以使用权为核心的土地产权制度,并赋予土地使用权准所有权性质,支持自营农场发展,促进农业规模经营。以使用权为基础的租地农场规模有的达上千英亩,而大多数是经营规模在十几英亩到几十英亩的家庭自营小农场。根据英国学者彼特·鲍登的估算,一个农户凭借自己一家的力量最大限度可耕种面积30英亩的农场,如果超出这一规模就必须雇佣劳动力。目前,英国自营或者以自营为主的农场已占农场总数的84%,成为最基础的农业经营单位。英国在实现农业现代化的过程中,注重土地使用权的实际利用效果,并予立法保护,这对世界上许多国家的土地制度安排都产生了深远影响。

二是新大陆国家。这些国家建立于地理大发现之后,地广人稀,往往以移民为主,历史较短,殖民文化影响深,人地矛盾不突出。例如,美国建立了清晰的土地私有产权制度,农场主主要通过垦荒或购买等方式取得土地所有权。政府对土地使用用途、土地交易等都有严格的规定,严格防范土地投机行为,并保留了土地征用权、土地管理规划权、土地征税权等权利。美国在土地方面健全的法律法规、完备的政策措施、规范化的社会管理、发达的中介组织、有效的经济调控工具等都值得借鉴。

同为美洲大陆国家的巴西,农地经营以完全私有制和大庄园为特征。在市场机制作用下,巴西土地大量向大庄园集中,在一定程度上提高了农业生产效率。但是,由于没有处理好离地农民的就业及社会保障问题,大量无地贫民涌入城市,形成城市贫民窟,造成贫富分化,严重影响社会稳定。这对处在工业化城镇化进程中的国家是一种警示。

三是东亚国家。这些国家人地矛盾突出,土地兼具生产要素和社会保障双重功能,土地制度的选择受历史与体制因素影响较大。例如,日本在二战后,通过强制手段从地主手里买取土地,将其廉价卖给佃农,建立了自耕农制度;自本世纪初开始,逐步放宽农地流转的限制,鼓励其他主体经营农地,发展适度规模经营。目前,全国耕地平均经营规模约2公顷。韩国在二战后,接收了日本官民所占土地,将其分配给本国无地农民,建立了自耕农经营体制;从上世纪70年代开始,通过法律和政策引导,鼓励土地集中和规模经营。受历史、人口和资源禀赋影响,日本和韩国农业生产经营规模细小的问题一直未得到很好解决,但其在小规模经营基础上,发展农业社会化服务,提高组织化程度的做法,值得借鉴。

四是转型国家。这些国家由于政治体制经历了重大转型,农地制度也同样经历了深刻变革,至今还处在不断调整和完善的过程中。例如,俄罗斯在上世纪90年代苏联解体之后,曾通过颁布总统令推进土地私有化改革,但大部分土地仍然保留在原集体农场和国营农场;直到新世纪,通过颁布新土地法典和农用土地流转法,俄罗斯的土地私有权制度才最终确立,土地由集体农庄经营转向私有家庭农场经营。俄罗斯的土地私有化改革,从强制推行到依法实行,过程曲折,时间漫长,教训深刻。

(三)中外土地制度变迁的规律性特征。纵观古今中外土地制度安排及发展的历史,可以总结出一些共性特征。

一是农村土地制度安排始终要与国家经济社会发展条件相适应。任何一种土地制度的确立,都受不同阶段的经济、政治、文化、社会等多方面条件影响,具有复杂性、历史性和阶段性。可以说,没有最好的土地制度,只有最适合的土地制度。农村土地制度的发展与完善是一个长期的过程,要立足于国家发展历史阶段,契合国家发展战略目标,与时俱进调整变革国家与农民的土地关系,确保土地制度保持生机活力。

二是农村土地制度变革始终要符合生产关系适应生产力发展的客观规律。农村土地制度变革的根本动力,表面上看是人地矛盾,深层次看还是生产关系要适应生产力发展的客观规律。不论是从共有制向井田制过渡,还是私有制向公有制转变,抑或是从公有公营向公有私营的变革,都体现了生产力发展对调整生产关系的进一步要求。实践表明,适应生产力发展要求的农村土地制度变革,可以激发农民的积极性、主动性和创造性,从而促进生产力的发展;否则,就会对生产力的发展起到阻碍和破坏作用。

三是农村土地制度改革始终要处理好国家、农民与土地的关系。历史证明,国家、农民与土地关系处理得好,农民利益得到维护,则社会繁荣、百姓安居乐业;反之,可能造成阶级矛盾激化,影响社会稳定,甚至带来朝代更替、政权更迭。我们党总结借鉴古今中外农村土地制度变革的经验教训,坚持以维护农民权益为出发点,立足国情农情,确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,既防止了土地兼并带来的各类社会问题,又促进了土地资源优化配置,为发展中国家农村土地制度改革提供了中国经验和中国方案。(未完待续)