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韩长赋谈中国农村土地制度改革(三)

——在农业农村部农村改革40年专题会上的报告

【时间:2019-01-14】 【来源:农村工作通讯】 【作者:韩长赋】 【浏览:20次】 【字号:

三、新时代农村土地制度改革的要求和方向

当前,我国农业农村正经历着广泛而深刻的历史性变革,农业生产从传统向现代转型,农村社会从封闭向开放转变,城乡关系从分割向融合转化,每年有超过1000万农村居民市民化、1000万农村人口脱贫,农村正在消除贫困、全面奔向小康,可谓千年未有之变局。土地制度作为农村最基本的制度,必须适应新的形势变化进行改革和完善,这是新时代赋予的新使命。为此,要进一步认清形势、理清思路,把握好新时代农村土地制度改革的方向。

(一)深入学习领会习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述。习近平总书记一直高度重视农村土地问题,对深化农村土地制度改革作出了一系列重要论述,回答了为什么要改革、怎么样改革等重大问题,为新时代深化农村土地制度改革指明了方向。

第一,关于改革的主线。习近平总书记指出,我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。总书记强调,农村土地第二轮承包到期后再延长30年,这是保持土地承包关系长久不变的重大举措;要严格保护农户承包权,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权;农村土地承包关系要保持稳定,农民的土地不要随便动;农民失去土地,如果在城镇待不住,就容易引发大问题。总书记的深刻论述,从历史和现实两个维度,进一步明确了新时代农村土地制度改革的工作主线。

第二,关于改革的目标。习近平总书记指出,要完善农村产权制度,健全农村要素市场化配置机制。总书记强调,要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式;完善承包地“三权分置”制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下,平等保护土地经营权;加强土地经营权流转管理和服务,推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行;探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。总书记的深刻论述,阐明了现代农村土地产权制度的基本框架,进一步明确了新时代农村土地制度改革的主要目标。

第三,关于改革的重点。习近平总书记指出,必须坚持和完善农村基本经营制度,决不能动摇。这不是一句空口号,而是有实实在在的政策要求,就是要坚持集体所有,坚持家庭承包,坚持稳定农村土地承包关系;农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的“魂”;集体土地承包权属于农民家庭,是农村基本经营制度的根本。总书记强调,要以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变,来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化,推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化,使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。总书记的深刻论述,从辩证的角度科学把握了农村土地制度的变与不变,进一步明确了新时代农村土地制度改革的重点任务。

第四,关于改革的路径。习近平总书记指出,现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题,走出一条中国特色农业现代化道路。总书记强调,土地流转和多种形式规模经营,是发展现代农业的必由之路,也是农村改革的基本方向。“大国小农”是我们的基本国情农情,要处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系,农业生产经营规模宜大则大、宜小则小;要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度,与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。总书记的深刻论述,立足实际、尊重规律,进一步明确了新时代农村土地制度改革的实现路径。

第五,关于改革的底线。习近平总书记指出,农村土地制度改革是个大事,涉及的主体、包含的利益关系十分复杂,必须审慎稳妥推进。农村改革不论怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了,决不能犯颠覆性错误。总书记的深刻论述,确立了稳中求进、健康有序的基调,进一步明确了新时代推进农村土地制度改革的底线原则。

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(二)准确把握农村土地制度改革的形势要求。进入新时代,我国国内外形势发生了深刻变化,客观上对农村土地制度改革提出了新的要求。

第一,国际化市场化加快推进,实现农业高质量发展,迫切要求进一步优化土地资源配置。今天的中国农业,已经深度融入世界农业产业体系当中。我国农产品进出口总额自2014年起稳居世界第二,2017年农产品进出口总额超过2000亿美元,同比增长9.1%。日益加深的国际化市场化,对深化农村土地制度改革带来了深刻影响。一方面,土地资源高效利用的要求更加迫切。我国有2亿多农业经营户,户均耕地面积只有7亩多,仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400,缺乏国际竞争力,部分进口农产品到岸税后价格低于国内价格,有的品质还优于国内农产品。这就需要通过深化农村土地制度改革,引导土地经营权有序流转,发展多种形式适度规模经营,实现小农户与现代农业发展有机衔接,推进标准化生产,降低生产成本,提高农业发展质量效益和竞争力。另一方面,土地资源的配置空间得到拓展。2017年我国进口的大豆、棉花、食糖等农产品,按目前国内单产水平计算,相当于8亿多亩的播种面积。这既满足了国内日益增长的农产品需求,也在一定程度上利用了国际耕地资源,减轻了国内土地资源压力,可以使有限的土地资源更多地配置到具有比较优势的农业产业,增加了土地制度改革的空间和余地。

第二,工业化城镇化加快推进,促进农村劳动力分工分业和农业转移人口市民化,迫切要求进一步加大对农民的土地权益保护。近年来,农村劳动力大量转移进城。2017年,进城务工的农村人口达2.87亿,我国常住人口城镇化率达到58.52%,户籍人口城镇化率也达到了42.35%。预计2035年我国常住人口城镇化率将达到70%。大量农民离土离乡、进城就业,农村土地流转、人地分离的现象将十分普遍,这对保护农民的土地权益提出了更高要求。一方面,要保护进城务工者的土地权益。进城务工农民在城镇稳定就业定居,是一个长期过程,他们对事关切身利益的承包经营权、宅基地使用权等土地权益更加关注。这就要求在深化农村土地制度改革过程中,要维护好进城农民的合法土地权益,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,使他们能安心在城镇工作生活,提高城镇化发展质量,促进社会和谐稳定。另一方面,要保护在乡务农者的土地权益。我国国情农情决定了,小农户和新型农业经营主体将在一定时期内长期共存。小农户大多是自己经营承包地,新型农业经营主体大多是租赁农户承包地经营。既要保护好农户的承包权,也要平等保护好新型农业经营主体的经营权,才能为解决“谁来种地”的问题奠定制度基础。

第三,实施乡村振兴战略,实现城乡融合发展,迫切要求进一步强化土地制度供给。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署,要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。土地是农村最大的财富,土地制度改革与农民生产生活、乡村产业发展、乡村治理等紧密相连,是推进乡村振兴的关键环节。在土地制度改革过程中:一方面,要加快盘活农村土地资源要素,无论是加强农村人居环境整治、建设美丽家园、改善农民生活条件,还是发展乡土产业、庭院经济、搞休闲农业、民宿和乡村旅游,都需要通过推进承包地和宅基地“三权分置”等土地制度改革,激活土地要素活力。同时又要守住底线,不能搞“大棚房”,不能变相搞耕地非农化。另一方面,要推进城乡土地要素平等交换,在土地征收、集体经营性建设用地入市等改革过程中,要保障农民公平分享土地增值收益;要改革完善土地出让收入使用制度,调整完善土地出让收入使用范围,改变长期以来农村土地出让收益“取之于农、用之于城”的状况,提高农业农村投入比例,更多地用于农业农村发展。

(三)牢牢把握农村土地制度改革的总体方向。当前和今后一个时期,深化农村土地制度改革,要以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指导,在坚持农村基本经营制度的前提下,完善农村土地制度,坚持农村土地集体所有,保障农民土地权益,激活农村“沉睡”的资产资源。

一是产权关系明晰化。产权明晰是产权保护、变更和交易的前提。承包地、宅基地等农村土地,存在着集体经济组织、农民和使用者等多元主体,利益关系复杂,在市场经济条件下,必须明确产权归属,确保产权关系清晰。如在承包地“三权分置”中,集体所有权作为自物权,具有本源性,是派生承包权和经营权的基础;承包权作为他物权,是一种排他性的身份资格权,在集体经济组织内封闭运行;经营权派生于承包经营权,依流转合同而取得,具有社会性和开放性。处理好各个权利主体与土地的关系,实质是界定各个权利主体的权利边界,明确所享有的权利范围,以维护各方合法权益。要加快建立健全农村土地产权登记制度,明确集体经济组织、农民、使用者等主体之间的土地产权关系。

二是农地权能完整化。权能是权利的内容,也是实现权利的能力。让农民享有政策法律赋予的完整土地权能,是农村土地制度改革的重要任务。农村土地产权类型较多,权能尚不完善,新的权能形态随着经济社会发展又在不断产生。如国家赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能,这体现了承包农户的基本权益。但也要看到,承包权的继承、退出权能,经营权的抵押、担保等权能尚未在法律层面予以明确;集体经营性建设用地的出租、出让(转让)、入股,以及与国有土地同等入市、同权同价等权能仍在试点中探索。因此,要继续深化相关试点,进一步探索赋予农民更多的土地权能。

三是流转交易市场化。土地使用权的市场化流转是促进土地资源优化配置的必然要求。土地作为农村最重要的生产要素,要在坚持集体所有、家庭经营的基础上,促进其依法自愿有偿流转。特别是集体建设用地,要建立健全城乡要素市场化配置机制,真正做到城乡土地同地同权,健全完善农村土地产权交易制度,支持农村集体经营性建设用地进入市场交易,让土地在流动中实现其应有价值,增加农民和农民集体的财产性收益。

四是产权保护平等化。有恒产者有恒心。有效保障和实现各类主体的土地权利,是实现农业农村健康持续发展的重要基础。要建立健全以保护农民权益为着重点的农村土地产权保护制度,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,赋予农民更多财产权利。同时,在依法维护集体和农户土地物权基础上,平等保护多元化土地使用者的各项合法权利,保障其有稳定的经营预期。

五是农地管理法制化。要加强改革与立法的衔接,对于目前看不透、吃不准的,可以采取局部试点的方式,同时得到法律授权,按照法定程序进行。要适应农村土地制度改革进程,加快将一些成熟的试点经验、基层做法和改革成果上升为法律安排。当前,重点是《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的修订完善。《农村土地承包法》的修订,要将承包地“三权分置”、第二轮土地承包到期后再延长三十年、赋予土地经营权抵押担保权能等作为修法重点。《土地管理法》的修订,将对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意见。此外,还要加快推动完善《物权法》《担保法》等相关法律法规。法律法规的修改都要进一步强调,依法加强耕地保护,防止耕地被违规占用。(未完待续)